Державне управління - найважливіший процес з точки зору відтворення суверенних інститутів країни, легітимності влади, рішення політичними лідерами завдань, пов`язаних з розвитком суспільства. Дане явище має велику кількість цікавих характеристик. Зокрема, цікаві форми і методи державного управління. Яка їхня специфіка в російській моделі політичного устрою?
Що таке державне управління?
Поняття державного управління сучасні російські аналітики пов`язують з діяльністю органів влади, що відбиває необхідність реалізації ввірених їм законом повноважень. Є й інше визначення терміна, більш вузьке. Відповідно до нього, державне управління - це діяльність тільки виконавчих органів влади на рівні федерації або ж суб`єктів РФ.
Якщо вести мову про першому визначенні, то до державних органами влади коректно буде відносити абсолютно будь-які структури - виборні або ті, що формуються за допомогою призначень. Так, наприклад, Президент РФ - вища посада в системі управління РФ - обирається народом, а Уряд - призначається. Аналогічно, громадянина, який гідний бути главою регіону або губернатором, якщо не розглядати окремі періоди, коли вони призначалися за пропозицією Президента, також вибирає населення. Уряд же суб`єкта федерації, в свою чергу, також призначається.
Однак якщо розуміти державне управління в рамках більш вузького трактування, то під ним слід розуміти діяльність виключно тих структур, які формуються за допомогою призначень. У цьому випадку громадяни, що працюють в них, будуть іменуватися чиновниками або державними службовцями. Їх завдання пов`язана з виконанням головним чином адміністративних завдань, що відображають реалізацію стратегічних концепцій в деталях. У свою чергу, виборні посади будуть називатися політичними. Тобто в рамках даної моделі зовсім некоректно буде називати Президента РФ або главу регіону чиновником. Їх завдання носять політичний характер і пов`язані з визначенням ключових векторів в розвитку суспільства і держави. Саме на цьому рівні розробляються ті самі концепції, які на практиці треба буде реалізовувати чиновникам.
Державне управління: ознаки
Державне управління в Україні характеризується рядом ознак. У числі ключових експерти виділяють наступні.
По-перше, державне управління - це самостійний вид професійної діяльності. Функції, які виконують чиновники, як правило, не передбачають заняття ними чимось іншим. По-друге, діяльність органів влади має розпорядчим характером, тобто видавані ними джерела норм мають юридичну значимістю. По-третє, державне управління здійснюється відповідно до положень чинних законів. По-четверте, діяльність органів влади в рамках російської моделі передбачає ієрархію, підпорядкування нижчестоящих структур вищим.
цілі управління
Розглянемо основні цілі, заради досягнення яких створюється система державного управління. Експерти виділяють наступний їх перелік. По-перше, це задоволення запитів соціуму, підтримання гідного рівня життя громадян. По-друге, це вдосконалення систем управління політичними процесами, зміцнення демократичних інститутів. По-третє, це забезпечення громадянських прав і свобод в ставленні населення держави.
Державне управління: принципи
Корисно буде вивчити ключові принципи державного управління, актуальні для російської моделі. До базових експерти відносять, зокрема, демократизм, що припускає різнобічний участь громадян РФ в управлінні державою. Інший найважливіший принцип - федералізм. Він має на увазі, що російська державна модель управління реалізується на двох рівнях - федеральному і регіональному за умови передбаченого законом розмежування повноважень між вищими органами влади та структурами в суб`єктах РФ. Принцип законності також відноситься до розряду ключових. Робота будь-яких органів влади і посадових осіб повинна здійснюватися на базі актуальних правових норм.
форми держуправління
Розглянувши поняття державного управління, ключові його ознаки, принципи, специфіку цілей, перейдемо до розгляду його форм. Слід сказати, що представлені вони в досить великій різноманітності. Отже, що ж таке форми державного управління? Під ними зазвичай розуміють практичні способи вираження діяльності органів влади. Форми державного управління, як відзначають деякі експерти, визначаються змістом фактичних функцій тих чи інших владних структур чи посадових осіб, а також специфікою розв`язуваних відповідними інститутами завдань. Як правило, вони реалізуються згідно актуальним юридичним нормам, а також можуть супроводжуватися правовими наслідками. Власне, останній нюанс є одним з критеріїв класифікації форм державного управління.
Тобто визначальний фактор в рамках даної схеми - сутність наслідків практичної діяльності органів влади та посадових осіб. Форми державного управління, відповідно до даного критерію, можуть бути, таким чином, правовими. Їх сутність передбачає наслідки, які носять юридично значимий характер. У свою чергу, форми державного управління можуть бути також і неправовими.
Інший критерій класифікації даного явища - зміст. Відповідно до нього, основні види форм державного управління - правотворчі, договірні, а також правозастосовні.
Ще один критерій - спрямованість. Так, форми управління можуть бути зовнішніми або внутрішніми. Для перших характерна діяльність органів влади в аспекті реалізації ними розпорядчих повноважень. Відносно друге мається на увазі внутрішньовідомча робота, активності, пов`язані з функціонуванням внутрішніх структур органу влади - відділів, служб і т.д.
Правові форми управління
Розглянемо, яким чином органи державного управління можуть працювати в рамках правових форм. Ключовий елемент відповідного типу активності - акт. Його основна властивість - юридична значимість. Ключовий його ознака - одностороннє волевиявлення компетентного органу влади або ж конкретної посадової особи, яке прийнято в процесуальному порядку, який встановлений актуальними нормами закону. Юридичні акти можуть обумовлювати виникнення, коригування або ж припинення правовідносин в рамках адміністративних процедур.
Правові форми державного управління можуть бути представлені у вигляді письмових джерел або в усному вигляді, мати різний термін дії, функціонувати в певному регіоні РФ або по всій країні. Є й інші підстави для їх класифікації. Наприклад, таким може бути орган, який видав акт правового управління. Є, таким чином, джерела, підписані, наприклад, Президентом Росії, Урядом, регіональними органами влади. У числі найпоширеніших моделей класифікації актів - найменування. Воно, як правило, співвідноситься, власне з органом, що його видав. Так, є, наприклад, укази - їх підписує Президент РФ. Є розпорядження - їх видає Уряд.
Юридичне значення актів
Розглядаючи правові форми держуправління, корисно вивчити такий аспект, як юридичне значення відповідних актів. Експерти виділяють наступну сукупність характеристик, його складових. По-перше, юридичні значення актів в тому, що вони об`ектівізіруют діяльність органів влади і посадових осіб. По-друге, вони можуть виступати як самостійні юридичні факти. По-третє, вони можуть зумовлювати значимість інших актів, бути умовою їх актуальності.
Неправові форми держуправління
Органи державного управління можуть працювати також і в рамках неправових форм. Розглянемо нюанси цього сценарію. Неправові форми управління - це активності, що мають на увазі, як правило, вирішення внутрішніх організаційних питань, а також нюансів, пов`язаних з матеріально-технічним постачанням державних структур. Так, наприклад, в рамках неправових напрямків діяльності проводяться наради, круглі столи, планерки і т.д. Деякі експерти відносять до таких активностей також і різного роду перевірки, інспектування тощо Але є версія, що такого роду роботу все ж коректніше віднести до розряду правових форм управління, так як можливі приписи відповідних органів цілком можуть характеризуватися ознакою розпорядництві, обов`язковістю до виконання.
Державно-громадський аспект
Деякі експерти виділяють в окрему категорію державно-громадські форми управління. У чому їх специфіка? Справа в тому, що інтерпретація значення даного терміна у визначальній мірі залежить від контексту, а також від конкретної галузі, про яку йде мова. Загальноприйнятого визначення того, що таке державно-громадське управління, в середовищі російських експертів поки не вироблено. Але в числі популярних трактувань розуміння цього явища як спільної діяльності владних та недержавних структур щодо вирішення завдань, пов`язаних з самоврядуванням на рівні конкретних установ, галузей, підприємств і інших функціональних одиниць, які мають велике значення з точки зору політичного розвитку міста, регіону або країни в цілому.
Є й інші трактування терміна. Відповідно до них, наприклад, під відповідним типом управління може розумітися передбачене законом делегування владними інститутами частини повноважень на рівень недержавних структур - установ, громадських об`єднань, підприємств. Ще один варіант трактування терміна - створення середовища, в рамках якої держава буде отримувати від суспільства, окремих його інститутів якусь зворотний зв`язок, що відображає практику вирішення актуальних управлінських завдань. Так чи інакше, багато експертів сходяться на думці, що інститут державно-громадського управління в Росії ще тільки починає формуватися. Будь-які усталені його форми або ж прецеденти, які б свідчили про успішну реалізацію тих чи інших концепцій, що відображають сутність подібних активностей, зустрічаються поки що досить рідко.
Про методи держуправління
Дослідивши основні форми організації державного управління, вивчимо такий аспект, як методи відповідного типу активностей. Критеріїв для їх класифікації в російському експертному середовищі досить багато. Популярна в той же час модель, відповідно до якої виділяються три основні методи державного управління.
- Переконання. На практиці даний метод може означати комунікації з населенням регіону або країни в цілому за допомогою різних інструментів діалогу. Найдоступніший - це ЗМІ, різного роду прес-конференції. У числі найбільш масштабних прикладів відповідних комунікацій телеконференція Президента РФ, яка проходить щороку. Є й інші канали взаємодії влади і суспільства, в рамках яких реалізується метод переконання. Це може бути, наприклад, пропагандистська робота. Проводиться вона, як правило, також за участю ЗМІ, але при цьому можуть залучатися до співпраці різні громадські об`єднання, партії, відомі політичні діячі. Переконання - метод, який використовується не тільки для зовнішніх комунікацій органів влади і посадових осіб, але також працює і у внутрішньому аспекті функціонування державних структур. Так, наприклад, одна група чиновників, що бере участь у процедурі прийняття деякого рішення в колегіальному порядку, може переконати іншу в тому, що той чи інший розпорядчий акт варто прийняти, відкоригувати або ж відмовитися від надання йому юридичного статусу.
- Заохочення. Деякі експерти вважають, що даний метод - зовсім не характерний для державного управління. Разом з тим він зустрічається на практиці. Виражатися він може найрізноманітнішими способами. Так, наприклад, якийсь орган влади може заснувати будь-якої регіональний конкурс або ж бути спонсором значимого спортивного заходу. Переможці, таким чином, зможуть розраховувати на заохочення з боку владних структур. У внутрішньому аспекті подібні методи державного управління також можуть бути задіяні. Наприклад, це може стосуватися такого нюансу, як премії чиновникам за якісну роботу.
- Примус. Багатьма експертами даний пункт визначається як ключовий. Більш того, якщо методи державного управління, описані вище, як правило, не пов`язані з прийняттям юридичних актів, то розглянутий варіант безпосереднім чином відображає роботу органів влади з ними. Оскільки примус має бути обумовлено дією актуальних положень закону. Що стосується зовнішнього аспекту державного управління, то даний метод завжди супроводжується виданням юридичних актів. У свою чергу, внутрішні форми відповідних активностей можуть обмежуватися якимись усними розпорядженнями або нормативними джерелами, які по ряду ознак все ж некоректно класифікувати як юридичний акт: наприклад, наказ керівника якоїсь державної служби про реорганізацію будь-якого з відділів.
Ознаки методів держуправління
Розглянемо, якими ключовими ознаками характеризуються методи державного управління. Перш за все, можна відзначити їх цільову спрямованість. Крім того, їх зміст повинен відповідати рівню повноважень суб`єкта управління. Як правило, методи держуправління характеризуються тими чи іншими умовами реалізації - географічною прив`язкою, координатами відомства, ознаками цільової групи об`єктів управління. Відзначимо, що і форми, і методи державного управління повинні відповідати критерію законності. Тобто переконання, заохочення або ж примус - активності, які перед практичною реалізацією підлягають порівнянні з актуальними правовими положеннями, що містяться в нормативних актах.
Співвідношення державного та муніципального управління
Розглянувши поняття форм державного управління, а також їх методи, буде корисно вивчити один цікавий аспект. А саме те, як співвідноситься розглянутий тип активностей з роботою муніципальних органів влади. Відомо, що за Конституцією РФ в Росії повинен розвиватися незалежний інститут місцевого самоврядування. Яким же чином співвідносяться державне і муніципальне управління?
Для початку розглянемо те, чим відрізняються відповідні рівні організації політичної влади. Державна влада - це система інститутів управління, організована за допомогою вертикалі - від вищих структур на федеральному рівні до регіональних. Якщо говорити про російську моделі, участь у формуванні відповідних структур приймає або населення країни в цілому (вибираючи Президента, депутатів Держдуми, якими згодом призначаються посадові особи, які працюють в міністерствах, агентствах, службах), або жителі конкретного регіону (вибираючи главу, губернатора, депутатів Держради суб`єкта федерації). Вибрані на ці позиції люди, в свою чергу, формують свої виконавчі кабінети. Така система державного управління в Росії.
У свою чергу, муніципальна влада - це сукупність політичних інститутів на рівні конкретного міста або району. Вони, в свою чергу, формуються при безпосередній участі населення відповідних населених пунктів або адміністративних одиниць. Передбачається, що діяльність державних органів влади на цьому рівні буде поступатися в ефективності роботи муніципальних структур. Це може бути пов`язано з різними причинами. У числі головних - чиновники з місцевих жителів краще розбираються в специфіці локального соціуму, бізнесу, культурних аспектів. Їх знають особисто, їм довіряють, як правило, більше, ніж представникам державних органів влади. Власне, це фактори того, що на конституційному рівні розглянуті моделі управління розмежовуються. Правда, практична ефективність самоврядування залежить не стільки від можливостей, відкритих на рівні законодавства, скільки від розвиненості муніципальних інститутів, а також від практичної готовності населення брати участь в локальному політичному процесі.
Разом з тим державне і муніципальне управління, якщо знову ж таки говорити про моделі, що діє в Росії, здійснюються в рамках дуже схожих форм. Можна сказати, що всі ті аспекти, що ми розглянули вище, характерні також і для інститутів місцевого самоврядування. Адже специфіка завдань, які стоять перед інститутами муніципальної влади, в цілому та ж, що і у випадку з державними органами.
Який же, таким чином, ключовий критерій розмежування? Форми державного і муніципального управління, як ми визначили вище, в цілому схожі. Однак є різниця, і вона значна - в компетенціях, характерних для того чи іншого рівня реалізації влади, а також в механізмах підзвітності тих чи інших владних структур. У випадку з державною владою кінцева інстанція - вищий виконавчий орган по вертикалі. У муніципалітетах таким виступає мерія, яка, в свою чергу, несе головним чином лише передбачені законом механізми відповідальності за можливі порушення у своїй діяльності. Але є сфери, які потрапляють під виключення. Одна з таких - це бюджетний процес. Дуже багато російських муніципалітети вибудовують свою господарську систему за рахунок асигнувань з федерального або регіонального бюджетів. Відповідно, за освоєння бюджетних коштів органи місцевого самоврядування можуть звітувати перед компетентними структурами державної влади. Хоча в той же час у муніципалітетів є право самостійно розпоряджатися фінансовим ресурсом.
